华体会hth体育官网：论城市化建设与耕地保护

概述：文章认为城市化建设与耕地维护之间不存在对立的对立统一，分析了我国城市化建设与土地集约化利用的关系以及我国城市化建设过程中土地利用不存在的主要问题，针对发展城市化建设，维护耕地明确提出了６条措施。关键字：城市化,建设,耕地一、城市化建设与耕地维护之间不存在对立的对立统一　　１.城市化建设是社会经济发展的必须，要有一定土地做到确保　　改革开放以来，我国城市化水平获得很快提升，沦为中华人民共和国正式成立至今的将近半个世纪中我国城市发展的最慢时期。多达，1998年我国城市人口大约3.8亿,城市化程度约为30.4%。但与世界比起，发展还是极快，1996年世界城市化程度早已超过45.5%，而日本在1990年就超过77.4%。

据专家预测，我国到2050年，城市化水平将提升到70％，在未来50多年中，将有大约５亿农村剩余劳动力及其家属入城，变成城市人口。这样不仅要创建大量新的城市，而且现有的许多城市都要程度有所不同地不断扩大其规模。

土地是城市的相结合，城市化建设必定要有一定的土地做到确保，按照每个城镇人口占地面积100平方米计算出来，减少５亿城市人口，大约必须土地５万平方公里，即7500万亩。　　国家经济社会的较慢发展，城市化水平的大大提升，大批农村剩余劳动力入城，并改变为城镇人口，推展大批新的城市的创建。同时，随着经济社会的发展，原先城镇必须调整产业结构，展开现代化建设和旧城的更新改造。新的城市的创建和老城市的不断扩大是我国整个经济发展的内在拒绝，是构建现代化的客观展现出，是社会发展的必然趋势，为此而占到一部分土地，还包括一部分耕地，是不可避免的。

　　２.我国人均耕地较少，耕地后备资源严重不足，耕地维护形势严峻　　国土资源部、国家统计局、全国农业普查办公室牵头公布的土地利用现状调查近期公报表明，全国耕地面积１９.５１亿亩，人均耕地面积０.１０６公顷（１.５９亩），仍将近世界人均耕地的一半，而且地区产于很不均衡。人均耕地较多的一些省，主要产于在东北、西北和西南地区，这里大自然条件较好，粮食产量较低；人均耕地较较少的省（区、市），主要产于在东南沿海和京津沪三市，这里大自然条件较好，粮食产量低，但也是耕地大幅增加的地区。

全国还有６０７万公顷（０.９１亿亩）的耕地坡度小于２５度，而在耕地面积中，无灌溉设施的耕地比重低于有灌溉设施的耕地，全国还有３０万公顷的耕地有所不同程度地受到土地萎缩的危害。这些都解释，我国耕地的总体质量也是不高的。

　　新的《土地管理法》着重强调了强化耕地维护问题，其目标是保证耕地总量的动态平衡，新法明确规定“国家实施闲置耕地补偿制度。非农业建设经批准后闲置耕地的，按照“占到多少，开垦多少”的原则，由闲置耕地的单位负责管理垦殖与所闲置耕地的数量和质量非常的耕地”。但是我国耕地资源的主要特征毕竟耕地面积占到土地资源比例小，耕地后备资源严重不足，质量较低，人均耕地较少，且日益减少。

在大自然条件和生产力所容许的条件下，绝大部分能垦殖的土地已被垦殖。此外，目前我国人口还在以每年一千多万人的速度减少，经济建设正处于快速增长时期，“睡觉”和“建设”给耕地带给的压力，有增无减，并没减轻。近年来，耕地面积频仍骤减，特别是在是一些优质耕地的增加，很难靠研发来填补。

目前这种趋势还在发展。意味着1997年、1998年两年，全国耕地就清净增加近600万亩。地方垦殖条件劣或土地后备资源的短缺，导致其既构建保证耕地不增加的目标而又同时不影响经济的发展非常艰难。

据有关方面预测，到2010年，我国还要减少一亿多人口，而非农建设闲置耕地、陡坡退耕、灾害毁坏地三项，有可能还要增加耕地近一亿亩。　　３.减轻城市化建设与耕地维护之间对立的途径　　在客观上，城市化建设与维护耕地之间不存在一定的对立，城市的发展和不断扩大必然要闲置一部分土地，但是，城市又决不发展。所以，问题的关键在于如何处置发展城市与维护耕地之间的关系。一方面，我们必需较慢地发展城市，以适应环境国家经济社会发展的必须；另一方面，我们必须贯彻地维护耕地，使两方面获得协商和统一，在发展城市中尽量地增加耕地的闲置。

　　因此，必需找到一条既能增加耕地闲置，又能及时为城乡各项建设获取必须的建设用地，维持社会经济的可持续发展的新路子，以减轻城市化建设与维护耕地之间的对立。而解决问题这一对立的唯一途径是回头土地集约化利用的道路。

土地集约化利用还包括四个方面：（１）城市土地的集约利用；（２）农村非农用地的集约利用；（３）农村农用地的集约利用（主要是大城市周围的高投放高产出）；（４）全国整体的集约用地水平的提升。其中前三条是被大家所共识，而最后一条则并未引发高度重视，而此条正是解决问题用地紧绷的主要途径。土地的集约化利用不但要从局部如某个城市或农村、某个地区或某块土地的角度来考虑到，而且要从系统整体（整个国家）的角度来考虑到。

减缓城市化进程能更佳地集约用地和节约用地，需要提升全国整体的集约用地水平，增进经济的发展，构建保证耕地总量的动态平衡的目标，起着维护耕地的起到。下面就减缓城市化进程对增加耕地闲置的压力讲几点观点。二、发展城市化建设与土地集约化利用关系　　1.城市化建设不利于人口出生率的减少，从而增大众多人口对耕地的压力　　城市和乡村代表了有所不同社会经济发展水平的区域单元，由于城乡经济水平、妇女职业类别和文化教育程度的差异，而使两者的妇女生育水平有较小的差异，城镇一直高于乡村的生育率。

生育期一孩率城镇大大低于乡村，高达90％以上，乡村二孩率多达城镇的１倍多。1998年我国城镇人口出生率为13.67‰，大自然增长率8.36‰，而县出生率为17.05‰，大自然增长率为10.04‰。以上海市为事例，1998年人口出生率仅有为5.20‰，大自然增长率为－1.80‰。

我国历年市镇与县人口生长率与大自然增长率对比闻表格１。　　表格1我国历年市镇与县人口出生率与大自然增长率单位：‰199019911992199319941995199619971998市镇出生率16.1415.4915.4715.3715.1314.7614.4714.5213.67大自然增长率10.439.999.709.389.609.238.828.948.36县出生率22.8021.1719.0919.0618.8418.0818.0217.4317.05大自然增长率15.7914.0412.1812.1712.0411.0911.0810.5310.04　　影响生育率的因素有：第一，社会经济发展水平。一般，经济水平越高，总和生育率就越较低；反之，则总和生育率越高；第二，文化教育水平。

无论是生育率、多孩率，还是平均值孩次，有文化者都高于文盲、半文盲，并且，文化程度愈多低，生育率、多孩率和平均值孩次愈多较低，两者呈圆形忽略关系。导致城乡生育水平差异的另一最重要原因也是妇女文化程度的差异。乡村文盲、半文盲率多，女性文盲、半文盲多及农、林、牧、渔业妇女文盲、半文盲多，这“三多”已沦为乡村生育水平低于城镇的又一个最重要因素。

第三，职业与劳动性质。劳动性质与文化程度有一定关联。脑力劳动者一般具备较高的文化水平，生育率较低；体力劳动者，特别是在是专门从事农、林、牧、渔业的劳动者，文化程度较低，这一因素与经济和其它社会因素联合的影响，使他们的生育率较高。

职业的差异在相当大程度上也影响了生育率的强弱，农、林、牧、渔业妇女的生育率低于其它职业妇女生育率的２－３倍。而城市化建设不利于提升文化素质，增加农业人口，减少生育率。此外，计划生育的起到在于引领和加快生育水平的上升，而由于城市社会经济较发展，文化教育程度低，计划生育政策的实行较更容易，需要严格控制人口数量的增长速度，人口的增加又可增加对耕地的闲置。　　２.城市化建设不利于集约化利用土地，从而不断扩大耕地面积　　如何做城市化建设与维护耕地两不误，构建耕地总量动态平衡，主要是改变用地方式，回头集约利用土地、节地挖潜的路子。

这还包括两个方面内容，一是整理宅基地，二是充份挖出城市存量土地的潜力。而大力发展城市化建设，不利于构建粗犷用地变成集约用地，并推展建设用地内涵挖潜和集约利用，是既大力而又有效地维护耕地的思路。

一方面，城市容纳人口多，城市人均用地比农村人均用地较少，土地利用集约度低。我国历年城市与农村人均居住面积对比闻表格２。表格２表明，我国历年城市与农村人均居住面积有大幅快速增长的趋势，但农村一直较城市高达２－３倍。

1998年城市人口为37942万，人均居住面积约9.3平方米，而农村人口为86868万，占到总人口69.6％，人均居住面积约23.7平方米。以山西省为事例，1996年５个地级市人均占地面积119平方米，农村人均占地面积则约192.93平方米。此外，城市规模越大，城市的中心功能就越强劲，人均用地也越多。

与小城市比起，要素的投放产出率和主要经济指标的人均水平也较高。我国有所不同规模城市各项指标闻表格３。

表格３指出，1996年全国城市减至666个，人均用地99平方米，其中，200万人以上的超大城市人均用地66.2平方米，100-200万人的特大城市人均用地８６.２平方米，50=100万人的大城市人均用地99平方米，20-50万人的中等城市人均用地105.3平方米，20万人以下的小城市人均用地131.6平方米。而且大城市与小城市比起，产业密度（人均GDP）低，第三产业比根本性，另一方面，城市化建设能促成农村剩余劳动力向城市移往，不利于耕地内部挖潜。农村剩余劳动力向城市移往，可以空闲出有许多宅基地和非农用地，使这些宅基地和非农用地变成耕地，减少耕地数量。如前所述，５亿农村人口入城，若农村按人均160平方米计算出来，可增加占地面积８万平方公里，扣减城市建设用地５万平方公里，则全国可节约３万平方公里，即4500万亩；农村劳动力的增加可以使农民统一经营，连片耕作，增加不必要的路和田坎，减少耕地，使农业生产集约经营和规模经营，提升农业劳动生产率和粮食产量，构建农业可持续发展。

　　表二我国历年城市与农村人均居住面积对比单位：平方米/人199019911992199319941995199619971998城市人均居住面积6.76.97.17.57.88.18.58.89.3农村人均居住面积17.818.518.920.720.22121.722.423.7　　表三我国有所不同规模城市各项指标表格　　全国666个城市平均值超大城市200万人以上特大城市100-200万人大城市50-100万人中等城市50-100万人小城市20万人以下城市个数（个）666112344195393人口密度（万人/平方公里）1.011.511.161.010.950.76人均占地面积（平方米/人）9966.286.299105.3131.6人均GDP913815812144551306084006281第三产业比重（%）37.249.343.838.834.129.2　　３.城市化建设不利于科技水平和人口素质的提升，从而提升土地的集约化利用程度　　科技进步的发展推展了经济的发展，经济的发展又提升了城市和农村的集约化用地程度，提升土地的生产力和劳动生产率。人口素质的提升不利于生育率的减少，从而增加对耕地的闲置。城市化水平越高，就越不利于集约用地，从国外的经验来看，越是经济发达国家，城市化程度越高，农业人口就越较少。而城市化程度较为较低的国家则往往是发展中国家，具备经济落后，农业人口多，出生率低，人口增长速度慢等特点。

　　城市化的发展使科技与经济水平大大提升，推展了农业科技水平的提升和农业现代化的发展。假如我国城市化发展到一定程度，就有充足的资金和技术，去垦殖后备的土地资源和复垦荒凉的土地，从而减少耕地数量；农业科技的发展使农业先进设备的技术在农业生产中获得应用于，改变传统的耕作方式，对农田精耕细作，从而可以提升耕地质量，超过减少粮食产量的目的；反过来农业的发展又确保和增进了城市化发展。

三、我国城市化建设中土地利用不存在的问题　　在现实的经济发展中，尤其是城市化建设中，并没很好地处置好城市化建设与维护耕地这两方面的关系，不存在着在加快城市化建设的同时，忽略维护耕地的偏向。在如何处置耕地维护和城市发展的关系中还不存在着更为相当严重的问题。

　　１.城市土地闲置与撂荒　　随着国民经济的持续较慢发展和基本建设规模的大幅快速增长，一些地方经常出现了城市土地闲置，甚至撂荒。从广义上谈，城市土地闲置是指：（１）获得土地使用权后，并未及时对土地加以利用，或土地利用率并未超过规定拒绝，导致土地正处于并未被利用或利用不充份的状态；（２）各种非法批地所导致的闲置状态；予以批准后已圈占了土地，以及未征、加有或利用不充份所导致的闲置等。

1995年，全国积极开展了非农建设闲置土地清扫工作。据国家土地管理局统计资料，全国共计清查出有非农建设闲置土地600平方公里，为1994年全国各项建设用地总量的27.3％，其中耕地270平方公里，占到45%。通过清扫，已复耕240平方公里，占到闲置耕地的88.9％；限期研发建设9000公顷；调整用于2000公顷；交还土地使用权4000公顷。

另外，根据国家土地管理局统计资料，目前我国因各种人为因素导致的废弃地总计大约为133300平方公里。其中，由于专门从事铁矿矿产资源、烧成砖瓦、燃煤发电等生产和建设活动荒废土地大约为33300平方公里，其中７０％左右为耕地；全国因兴修水利、修建铁路、公路等建设活动荒废的土地及农村坑塘、建筑土堆等零星荒废土地大约为100000平方公里，这之中耕地也占50-70％。　　２.城市违法用地现象相当严重　　1995年，全国有18个省市（自治区、直辖市）按照省委、省人大、省政府的拒绝，融合秉持国家土管理局《关于全面清扫非农建设闲置土地的通报》精神，对1992-1994年贯彻执行土地法律、法规的情况积极开展了土地执法检查。

据《中国土地报》报导，陕、粤、赣、豫、皖、鲁、吉、川、湘、浙等10个省，1992－1994年共计清查出有各类土地违法案件３２万宗，违法用地面积约500平方公里，浙、粤、桂３省区违法闲置耕地约753300公顷。晋、辽、浙、津、鄂、闽等省，清查出有各类土地违法案件41627宗，违法用地面积7687公顷。在土地资源紧缺的江苏省，1993-1994年之后追查违法用地8010宗，违法用地面积约3445公顷。

这种大规模的集中于闲置土地和违法欺诈土地，不仅相比之下远超过了经济建设的长时间市场需求和实际有可能的研发能力，而且是外延发展、粗放经营、以壮烈牺牲大量土地资源为代价的。　　３.城市土地利用效率低落　　根据1995年城市建设统计资料年报，全国640个城市建成区19264.2平方公里，空闲土地按１０－１５％计划，这些城市用地潜力约1926－２890平方公里，如按建设部施行的城市规划用地指标城市人均用地100平方米计算出来，可决定城市人口1926-2890万，此潜力仅有是充分利用城市空闲土地获得的。由此可以显现出我国现有城市建设用地有相当大的内部挖潜改建能力。

此外，我国城市建成区平均值整体容积率太低，1990年全国455个设市城市建成区平均值整体容积率只有0.31。城市用地结构亦不合理，在结构上不存在工业用地比例过大，商业用地比例稍小，道路用地比例过小的问题。用地结构不合理导致地无法尽其用，土地生产量效益劣，土地价值无法反映。1991年全国城市土地平均值工业产值7277元／平方米，地均利税715元／平方米，且因城市规模而差异大，20-50万人口城市地均工业产值6625元／平方米，地均利税525元／平方米，20-50万人口以下城市地均工业产值2459元／平方米，地均利税265元／平方米。

　　４.乡镇企业布局集中，用地规模过大　　1996年全国共计乡镇企业单位数2336.33×104个，职工1.35×108人，全国乡镇企业核心区在县镇的仅有占到１％，在建制镇的占到７％，其余98％的乡镇企业少数在集镇，绝大多数在村及村以下。由于过度集中，用于地规模最少减少1/3，经常出现了不留意节约用地，大量圈占农田，巩固农业生产的问题。

　　５.城市用地增长速度多达人口快速增长　　随着我国城市化水平的大大提升，城市人口快速增长必须适当的土地供应，从而闲置部分耕地，这是合乎经济发展规律的。但是，在合乎客观规律的前提下，盲目不断扩大占地面积规模，把城市的合理发展呼吸困难当地变为乱占耕地，应予以缺失。1986-1995年，我国城市数量由321个减少到640个，快速增长将近１倍，城市人口和城市非农业人口分别快速增长65.1％和51.6％，城市用地面积和建成区面积分别快速增长42.5％和90.2％，建成区平均值每年不断扩大1015平方公里。

城市就越小，人均建设用地就越多，小城市（20万以下）分别为特大城市（100万人以上）和大城市（50-100万人）的1.91倍和1.62倍。四、发展城市化建设，维护耕地不应采行的措施　　针对目前我国已面对耕地大大增加的严重威胁，维护耕地是我国一个基本国策，必需制订适当的政策和采取有效措施，既减缓城市化进程，又贯彻维护耕地。建议采行以下措施。

　　１.深化土地用于制度改革，创建土地集约化利用指标体系　　通过供地机制的变革与创意，彻底解决问题内乱占到欺诈耕地的问题，进而推展建设用地内涵挖潜和集约利用。通过调查研究，尽早创建合适我国国情的土地集约化利用指标体系，在指标体系中反映城市人均用地标准、城市容积率、城市土地生产量效益等。

使所辟指标体系，既不利于城市化建设，又不利于集约利用土地，既超过发展建设的目的，又起着最大限度地节约用地的起到，减轻建设用地和维护耕地的对立，逆对立为协商和统一。　　２.作好城市土地利用规划　　土地利用总体规划是国家调控土地的基本手段，通过分析土地利用现状和土地潜力，科学地预测未来土地市场需求，调整各类用地结构和数量，从而综合均衡土地供需形势，超过宏观调控土地的目的。

城市规划是根据城市经济、社会发展的市场需求，在研究城市密度的前提下，对城市空间布局和城市形态的总体设计，并通过城市土地利用规划来实施。必需将城市规划与土地利用总体规划衔接起来，秉持“十分爱护、合理利用土地和贯彻维护耕地”的基本国策，坚决“一要睡觉、二要建设”的基本方针，构建可持续发展战略。

　　３.掌控乡镇企业的发展，防止乡镇企业闲置过多的耕地　　由于城市化的发展，人、财、物等资源必定流向城市，通过城市基础设施、资金、技术以及服务等便捷条件引领集中的乡镇企业向城市集中于，可以防止乡镇企业遍地开花，闲置过多的耕地，超过节省建设用地，增加环境污染的目的。　　４.挖出城市存量土地的潜力　　城市的发展建设要扎根我国的基本国情和社会经济发展水平，更好地通过实行旧城改建，确认以内涵居多的城市发展方针，充份挖出城市存量土地的潜力，强化基础设施建设，提升土地容积率、产出率，减少城区容量；办好城市规划工作，坚决城市建设不欲仅次于，不求最佳的原则，利用市场机制大大调整区域城市结构、城市用地结构和用地布局，考虑到城市、集镇相互协作、中止反复设置，增加城市化过程中不必要的耕地浪费。把粗放型土地利用方式改变为集约化经营土地。为构建耕地总量动态平衡目标服务。

　　５.根据具体情况，改革现有有关有利城市化发展和土地集约利用的制度和政策　　制订出有一系列发展城市化建设的政策，改革现有有关制度和政策，借以技术、资源和人才的流动。如改革城市户籍制度。凡是基本上退出农业生产，瓦解农村，在城市作工、经商、经营企业，并沦为自己所和家庭的生活来源；长年居住于城市并有自己住房，或有能力长年同住房屋的农村居民，应当转变户籍关系，逆农村户口为城市户口，拥有同其他城市居民同等待遇。

对于早已获得城市户口的原农村居民，仍然作为农村居民，也仍然作为农村集体经济的组织的成员，并交还分配的责任田或口粮田。同其他城市居民一样，瓦解同土地，尤其同耕地的直接联系等。

　　６.依赖法律、法规阻止城市化发展过程中经常出现的对耕地维护有利的方面对于城市化发展中对耕地维护有利的方面，必需依赖教育，法律、法规，严苛审核申请，采行经济、法律和行政手段，确保城市化的身体健康发展，对反复、潜力挖出过于等乱占耕地的项目则严苛禁令，避免借城市化发展理由使耕地资源大量萎缩。　　总之，城市化建设对增大耕地的闲置和土地集约化利用十分有效地，我们不应展开了解的调查和研究，搞清城市化建设（规模、速度）、耕地、经济承载力、人口等之间的关系。一方面从节约利用耕地角度制订城市规划和发展城市化建设的措施和政策，探寻城市化的发展途径，大大挖出城市土地的潜力；另一方面创建不利于城市化建设的土地管理体制。　　市化道路也是社会发展的必然趋势。

城市化发展同社会生产力不存在着必定的、本质的联系，这种联系在任何社会制度下都客观存在着。世界城市化道路的发展过程就证明了这一点。

人口城市化和人民生活方式城市化，既命令了经济结构的现代化，也取决于了国家的经济发展和经济实力。当然城市化建设尽管闲置一部分耕地，但相比之下高于容许城市化的发展所带给的人口快速增长及农村人口非农业闲置圃的数量。因此，为了构建保证耕地总量动态平衡，必需发展城市化建设。但在发展城市化进程中，要处置好维护耕地的问题。

参考文献　　1.中国统计资料年鉴，１９９９　　2.中国城市统计资料年鉴，１９９７　　3.国际统计资料年鉴，１９９７　　4.刘岳等编：国人口分析与区域特征》，海洋出版社，１９９６　　5.杨重光著：城市土地管理与可持续发展》，中国大地出版社，１９９６　　6.中国自然资源丛书编纂委员会编著，《中国自然资源丛书》，中国环境科学出版社出版发行，１９９５.。

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